Роман Старовойт: Недофинансируя дороги, мы будем стремительно терять километры

Глава Росавтодора Роман Старовойт в интервью рассказал о перспективах Керченского моста и платных дорог в Крыму, спорах вокруг конкурса на мост через Лену и о том, как удвоить строительство дорог в режиме экономии бюджета.

- Президент поручил правительству к 1 июля представить предложения по увеличению объемов строительства и реконструкции дорог не менее чем вдвое. Какие предложения у Росавтодора?

- Задача по удвоению ставилась не сейчас и касается вообще всех дорог. Если говорить о федеральных трассах, то с объемами финансирования, заложенными на выполнение в федеральной целевой программы (ФЦП), Росавтодор выходит на удвоение. Другое дело, что необходимо оптимизировать и предложить дополнительные механизмы выполнения поставленной задачи. Мы готовим предложения, которые затем направим в Министерство транспорта, а оттуда они уйдут в правительство. На сегодняшний день в ФЦП предусмотрено финансирование, которое позволит своевременно выполнить поручение президента.  

- В текущем году мы планируем ввести 519 км, тогда как в ФЦП предусмотрено 405 км. Это позволит перевыполнить план на 28%. В 2015 году планируется строительство 516 км новых дорог из 550 км предусмотренных ФЦП, а в 2016 году - 495 км из 700 км. Таким образом, мы перераспределяем средства – сейчас строим больше, а в 2015-2016 годах планируем строительство так, чтобы в целом федеральная программа была выполнена в установленный срок.

Кроме того, запущена реализация проекта по внедрению системы взимания платы с «12-тонников» (система должна быть построена и запущена к началу ноября 2015 года. - ИТАР-ТАСС). Когда система заработает, она позволит привлекать в дорожные фонды около 50 млрд руб. ежегодно. Из этих средств мы дополнительно профинансируем дорожное строительство. Также предусмотрено предоставление субсидий бюджетам регионов в общем объеме 51,6 млрд руб.

- Фонд в 2014 году получит 396,5 млрд руб. Цифра складывается из доходов федерального бюджета от акцизов на топливо (139,6 млрд руб.), поступлений в фонд из общих доходов федерального бюджета (298,4 млрд руб.) и из дополнительных доходов бюджета, связанных с дорожной деятельностью, в том числе от сбора с «тяжеловесов», использования полосы отвода дорог, санкций на неисполнительных подрядчиков и участников торгов и т. д. (это 1,3 млрд руб.). Еще 42,8 млрд руб. выделены из общих доходов бюджета на решение ранее непредусмотренных задач, связанных с федеральными и региональными дорогами.

Регионы искусственно занижают объемы дорожных фондов.

- Недавно министр транспорта Максим Соколов заявил, что недофинансирование дорожных фондов приведет к тому, что поручение президента может быть не выполнено. Какова ситуация с дорожными фондами в регионах?

- В регионах ситуация сложнее. В их дорожных фондах на 2013 год доля расходов на содержание дорог составляет в среднем 42% от общего объема. Этот объем финансирования покрывает менее 20% потребности в финансировании работ по нормативам. И для увеличения объемов строительства в период 2013-2022 годов средств, разумеется, не хватает.

Суммарный объем региональных дорожных фондов в 2014 году составляет 582,1 млрд руб. при фактическом объеме региональных дорожных фондов в 2013 году - 563,7 млрд руб. То есть увеличение есть, но оно, конечно, незначительное. При этом нужно иметь в виду, что 10% акцизов на нефтепродукты, а это почти 36 млрд руб., в 2014 году зачисляются в муниципальные дорожные фонды и не отражаются в региональных бюджетах.

Объемы дорожных фондов могли бы быть больше, если бы регионы учитывали в них доходы от акцизов на нефтепродукты.  

В настоящее время Министерство финансов рассматривает вопрос об увеличении акцизных ставок на 2015 год. Но, по данным мониторинга, в 2014 году регионы направили в дорожные фонды из своих доходов от акцизов на нефтепродукты на 75,6 млрд руб. меньше, чем Минфин прогнозировал при подготовке бюджета. То есть, они искусственно занижают объемы дорожных фондов. Помимо этого, некоторые регионы используют средства дорожных фондов не по назначению.

Поэтому мы будем работать с регионами и муниципалитетами. К сожалению, даже те средства, которые выделяются из федерального бюджета для субсидирования этой программы, регионами не выбираются. Кто-то не успевает сделать проект, у кого-то нет населенных пунктов, которые бы подпадали под эту программу.

Кроме того, мы предлагали и будем предлагать продлить федеральную целевую программу. Она у нас до 2020 года, а мы предлагаем продлить ее до 2025 года. Соответствующее предложение уже направили в Минтранс.

Представьте, в некоторых странах решения о ремонте дороги зависят от активности протестного электората.

- Хватает денег на содержание дорог в соответствии с нормативами?

- Впервые за 20 лет в 2014 году дороги финансируются на 100% от норматива. И это нам позволит к концу 2018 года привести к нормативному состоянию всю федеральную сеть. Я много общался с коллегами-дорожниками из разных стран, и 100-процентное финансирование - редкость даже для таких развитых стран, как Швеция, Германия, не говоря уже о Мексике и Египте. Недавно в рамках одной международной конференции я присутствовал на круглом столе с темой «Влияние политических запросов электората на принятие решений о ремонте дороги» и остался рад, что для нас в России этот вопрос не стоит. Представьте, в некоторых странах в условиях отсутствия достаточного финансирования решения о ремонте той или иной дороги принимаются исходя из активности протестного электората. А если работать исходя из требований нормативов, как мы, то принятие решений не зависит от политики.

Для нас важно удержать успех по 100-процентному нормативному финансированию. Недофинансируя содержание дороги, мы будем стремительно терять километры. И те успехи по строительству новых километров будут нивелироваться потерей существующих дорог из-за недостатка содержания. Ведь как только у дороги разрушается верхний слой, то сразу начинается стремительное разрушение основания, и тогда ремонтировать ее гораздо сложнее.

- Мы постоянно вносим изменения в действующие нормативы. За последние 10 лет на сети федеральных автомобильных дорог нашей страны опробовано более 400 инновационных технических решений. На этой волне была ускорена переработка и обновление нормативно-технической базы. Так, если в 2003-2004 годах разрабатывалось по два-четыре национальных стандарта, то в последние годы этот уровень достиг 30-40 национальных и межгосударственных стандартов в год. Это не считая методических документов.

В частности, ведется работа по ужесточению стандартов качества материалов. В течение последних трех лет переработаны стандарты на методы испытания асфальтобетона, норм проектирования дорожных одежд. К этой работе привлекаем специалистов из России, СНГ и стран Евросоюза.

Одновременно стимулируем производителей к модернизации производства битумов. В 2013 году вступил в действие первый в России предварительный национальный стандарт, предъявляющий повышенные требования к температурам размягчения и хрупкости битумов - интервал пластичности увеличен в среднем на 5 градусов. Запланировано опытное строительство первых участков в Северо-Западном регионе по новому стандарту.

Вообще нормативов очень много, и поэтому к их изменению надо подходить взвешенно. Сегодня мы уже применяем все современные материалы, используем актуальные средства заделки швов и методы снятия асфальтобетона, у нас есть мобильные асфальтобетонные заводы. И если появляется что-то новое, то быстро вносим изменения в предварительные национальные стандарты и в стандарты подрядных организаций. Подрядчики даже могут не ждать появления госстандарта, а утвердить новый стандарт через Национальное объединение строителей и работать по нему.

Активно идет использование композиционных материалов, например, при строительстве надземных пешеходных переходов, обустройстве ливневых канализаций, установке опор освещения. Хотя тут имеют место сложные согласования с Главгосэкспертизой. Прошлой осенью я был в Твери на заводе по производству композитов, осматривал мост длиной в 20 м, который наши коллеги построили с применением этих материалов. Мы планируем перенять их опыт и начать строить мосты не из железобетона, а из композиционных материалов, которые намного легче, дешевле железобетона и долговечнее.

В 2013 году разработана программа применения полимерных композиционных материалов в дорожной отрасли, которая в том числе предусматривает совершенствование нормативной базы. Сегодня конструкции из полимерных композиционных материалов, такие как мосты, трубы, арматура, водоотводные лотки, по цене сопоставимы с конструкциями из традиционных материалов, однако позволяют обеспечить большую долговечность. Такой же результат и для пешеходных мостов - они стойкие к коррозии и намного легче бетонных.

Пожалуй, самый популярный инновационный материал среди российских дорожников  - геосинтетика. По оценкам некоторых экспертов, потребление геотекстиля в России в 2012 году оценивалось на уровне 200 млн кв. м, в 2013 году этот показатель вырос до 235 млн кв. м. В этом году ожидается, что рынок подрастет еще, однако потребление этих материалов у нас до сих пор существенно ниже, чем в европейских странах. Здесь также необходимо дальнейшее развитие нормативной базы ввиду увеличивающихся рисков неграмотного применения или применения контрафактной продукции. Нужен действенный механизм, с помощью которого можно исключать низкокачественные материалы.

Есть инвесторы, которым интересно вкладывать деньги в Крым.

- Наиболее тяжелая ситуация с дорогами в Крыму из-за хронического недофинансирования Украиной. Сколько средств потребуется на их реконструкцию?

- В текущем году для Крыма предусмотрено выделение 4,4 млрд руб. из федерального бюджета. Эта сумма вытекает из наших расчетов стоимости работ, которые нужно сделать в первую очередь. И по распоряжению правительства 2 июня мы подписали с республикой два соглашения, в которых предусмотрены важные условия предоставления субсидий из бюджета. Если средства в этом году не будут использованы, то они вернутся в бюджет. Сейчас мы заканчиваем работу над приложениями к соглашениям, в которых будет дан перечень объектов и работ, которые будут финансироваться из выделенных средств. Предполагается, что весь объем работ будут выполнять местные организации, и заказчики будут тоже местные. При этом в соответствии с соглашениями Росавтодор наделен полномочиями ежемесячно контролировать ход выполнения работ.

Дорожная инфраструктура, конечно, недофинансировалась, и в то же время сеть дорог обширна. Многие дороги осложнены рельефом, есть более 200 селевых и оползневых участков. В этом году предполагается ликвидировать опасность оползней на двух участках, по ним проектная документация была уже готова.

И так как республика входит в состав России - все задачи по удвоению объемов строительства новых дорог и по приведению в нормативное состояние старых перед республикой стоят так же, как и перед другими регионами.

- Какие дороги будут реконструироваться в первую очередь?

- Сейчас по поручению президента на территории Крыма проводятся проектно-изыскательские работы по реконструкции дороги Керчь - Симферополь - Севастополь, а также по дороге, проходящей по южному берегу Крыма. После чего будет разработана проектная документация и можно будет начать работы по реконструкции этих дорог и доведения их до первой технической категории ориентировочно в 2018 году. 

- Планируются ли какие-либо проекты государственно-частного партнерства в Крыму?

- Чтобы структурировать проект ГЧП, нам надо понимать, сколько государство готово софинансировать. Это будет заложено в ФЦП, которая сейчас готовится коллегами в правительстве по всей Республике Крым. Когда она будет утверждена, то станет понятно, с чего начинать. И, безусловно, мы подразумеваем возможность ГЧП-проектов в Крыму. Есть инвесторы, которым туда интересно вкладывать деньги.

Есть три основные магистрали, которые могут быть реализованы с привлечением частных инвестиций: Керчь - Симферополь - Севастополь, Симферополь - Джанкой, потому что в Джанкое узловая железнодорожная станция, и наиболее технически сложная дорога - по южному берегу Крыма, через Алушту и Ялту.

Все инвесторы, которые в России выходят на конкурсы ГЧП, в рабочем порядке выразили готовность инвестировать в такие проекты в Крыму. Кроме того, с предложениями об инвестициях к нам уже приходили китайские, турецкие, израильские и австрийские компании. Очевидно, это связано с ситуацией на мировом рынке: заказчиков не так много, а в Крыму объем работ очень велик.

Пока нет решения, будут ли построенные в рамках ГЧП дороги в Крыму платными или нет. Сперва нужно будет создать финансовую и юридическую модели, взвесить риски. Этот процесс занимает более трех- месяцев. Так что пока рано говорить о том, будет ли взиматься плата за проезд по этим дорогам или они будут построены в рамках контракта жизненного цикла, и частный инвестор будет получать возврат своих инвестиций за счет бюджета. В любом случае решение о возможности бесплатного или платного проезда принимает правительство.

У разных юристов один и тот же пункт закона может вызывать разночтения

- Если говорить о ГЧП-проектах, то нельзя не вспомнить проект моста через Лену. Прозрачность конкурса проверяла прокуратура, а затем появилась информация, что сроки реализации могут быть перенесены или будет проводиться новый конкурс. Какова ситуация с проектом?

- В соответствии с поручением президента о возможном переносе реализации проекта мы в установленном порядке подготовили свои предложения и направили в Минтранс, оттуда доклад ушел в правительство, а в свою очередь правительство доложило президенту. Мы предложили несколько вариантов по реализации проекта. Например, один из них включает в себя предложение не переносить сроки реализации проекта, а отложить начало федерального финансирования проекта. На первоначальном этапе инвестор сам готов вкладывать средства, а федеральное финансирование начинается через два года. То есть у этого варианта получается плавающая финансовая модель. В своих предложениях мы охватили все возможные варианты, но пока о резолюции президента нам неизвестно.

- Проверка уже состоялась, ее результаты мы рассмотрели на совместном совещании представителей Росавтодора и Генпрокуратуры в установленном порядке. Сейчас мы ждем заключения, но из того доклада генерального прокурора, который был представлен, следует, что там выявлены некоторые процедурно-технические нарушения, не носящие, впрочем, катастрофического характера, и эти нарушения не могут быть поводом для отмены конкурса.

Скорее выявленные нарушения связаны с тем, что у разных юристов один и тот же пункт закона может вызывать разночтения. И мы, безусловно, учтем замечания Генпрокуратуры при проведении следующих конкурсов. Но в письме генерального прокурора в правительство прямо сказано, что вышеперечисленные нарушения не могут быть причиной для отмены конкурса. А вообще, мы к проверкам готовы, и нам скрывать нечего.

- Хотелось бы уточнить, какова степень участия Росавтодора в работе над проектом реконструкции трассы в Домодедово?

- На сегодняшний день в правительстве еще нет окончательного решения, будет дорога платной или нет. У Игоря Шувалова было совещание, посвященное развитию московского авиационного узла. Там рассматривались различные варианты, в результате которых Минтрансу было дано поручение проработать вместе с «Автодором» в том числе и вариант взимания платы и представить предложения в правительство. Федеральное дорожное агентство как подведомственное Минтрансу учреждение также направляло свои предложения по бесплатным вариантам трассы, этот доклад ушел в правительство.

Что касается нынешней ситуации, то сейчас дорога в Домодедово находится в нашем управлении. На 43-м км мы ведем строительство развязки со сроком сдачи в 2015 году. Кроме того, на МКАД свою развязку строят власти Москвы. Помимо этого, в составе нашего проекта реконструкции дороги предусмотрено проектирование моста через реку Пахру. То есть работа Росавтодора по этой дороге сегодня ведется в плановом режиме.  

- Какие новые ГЧП-проекты готовятся к реализации в Росавтодоре?

- Федеральный бюджет и ФЦП претерпели изменения, и мы только недавно их увидели. А это отправная точка для любого проекта. Сейчас мы все анализируем, и пока сложно сказать, на каких дорогах будет реализовано ГЧП. Приоритетным направлением для нас являются объекты придорожного сервиса.

В начале апреля Росавтодор представил на рассмотрение в Минтранс итоговую редакцию плана мероприятий по реализации Концепции развития дорожного сервиса. На данный момент концепция и «дорожная карта» проекта утверждены Минтрансом. В соответствии с планом к концу года мы должны закончить ревизию объектов придорожного сервиса вдоль всей сети федеральных дорог. Без этого сложно получить полную информацию.

Один проект на КАД Санкт-Петербурга уже запущен. В течение месяца инвестор должен приступить к проектированию. Однако до этого инвестор вынужден был купить дополнительный участок земли и присоединить его к нашей площадке. Но с проектированием многофункционального комплекса проблем возникнуть не должно. И сейчас к нам поступает много предложений по другим участкам, так что, я думаю, один-два мы выберем до конца года совместно с инвесторами и региональной властью.

- Какими трассами инвесторы интересуются в первую очередь?

- В первую очередь это, конечно, трассы с высокой интенсивностью движения: Московский транспортный узел, трасса Москва - Санкт-Петербург, Холмогоры, М-5 «Урал», М-7 «Волга». Но в целом по результатам работы с пилотными проектами мы планируем создать оптимальные типовые решения. И когда у нас они будут, мы начнем объединять несколько комплексов в лоты, например, три объекта придорожного сервиса инвестор будет строить на трассе М-10 и один на Колыме. Мы обсуждали это с инвесторами, и они к этому готовы.

- Каким будет общий объем инвестиций в объекты придорожного сервиса?

- Сосчитать такой объем инвестиций сейчас невозможно. Всего длина федеральной дорожной сети примерно 50 тыс. км, и по нормативу примерно через каждые 50 км должен быть размещен многофункциональный комплекс. А инвестиции в один многофункциональнй комплекс могут составлять миллионы рублей.

Но многие компании уже выразили готовность участвовать в создании объектов придорожного сервиса. Надо сказать, пока к нам обращаются не сформировавшиеся в консорциум компании. Лишь в Санкт-Петербурге, в пилотном проекте компании, занимающиеся и быстрым питанием, и гостиницами, и заправкой, собрались и выдвинули единое предложение. По остальным проектам компании пока договариваются между собой. Но «Роснефть», «Газпром нефть», ЛУКОЙЛ и другие игроки уже выразили желание участвовать в реализации концепции.

- Не смущает, что ряд проектов последнее время отдается на реализацию госкомпании «Автодор», а не Росавтодору? Например, мост через Керченский пролив...

- У Росавтодора и госкомпании разные компетенции, и я вижу тут очень четкий «водораздел». Если говорить про Керченский мост, то по этому проекту еще не определен источник финансирования, и до сих пор неизвестно, будет он платным или нет.  

Ранее этот мост рассматривался как совместный российско-украинский проект, для чего госкомпания должна была создать совместное предприятие с украинской стороной, и далее, в ходе развития событий, она стала заказчиком на проектные изыскания. Сейчас нельзя говорить о том, что именно госкомпания станет заказчиком на строительство. Если будет предусмотрено взимание платы за проезд по мосту - тогда они, если без взимания платы - то мы.

Для того чтобы принять решение, будет проезд по мосту платным или нет, правительству и президенту надо изучить все аспекты разных вариантов проектов. Создана межведомственная рабочая группа на площадке Минтранса, куда входят все возможные игроки рынка, в том числе Росавтодор и госкомпания. Со своей стороны мы готовы реализовывать крупные проекты, в том числе и на основе ГЧП.